관련 부처, 담합 적발 시 ‘엄중 제재’ 천명
업계선 중복제재 따른 과잉처벌 문제 제기
○…서울경찰청 지능범죄수사대는 지난달 26일 호남고속철도 건설사업에 참여한 대림산업과 포스코건설, 남광토건, 경남기업, 삼환기업 등 5개 건설사 임직원 11명을 불구속 입건했다. 낙찰업체를 대림산업으로 미리 정한 뒤, 다른 업체들은 투찰가격을 높게 써내 경쟁입찰에서 탈락하도록 짬짜미한 혐의다.
호남고속철도 건설사업의 담합행위에 메스가 가해 진 것은 이번이 처음이 아니다. 공정거래위원회는 작년 7월 총 28개 건설사의 공구 분할 및 사전 낙찰자 결정, 들러리 담합행위를 적발하고 총 4355억 원의 과징금을 부과한 바 있다.
지난달 24일에는 환경시설 설치사업의 입찰담합이 적발됐다.
광주광역시 음식물자원화시설 설치공사 등 모두 8건의 입찰에서 사전투찰 가격, 들러리 참여 등을 합의한 9개 사가 공정위 감시망에 포착됐다. 공정위는 이들 기업에 대해 시정명령을 내리고 총 103억7000만 원의 과징금을 부과했다.
□ 과징금 규모 1조 넘길 듯 = 정부가 공공공사의 입찰 담합을 지속적으로 적발하면서 건설업계는 물론 경제·사회적으로 큰 파장이 일고 있다.
공정위와 국토교통부 등 관계부처 집계에 따르면 작년 한 해에만 18개 사업에서 42개 업체의 입찰담합 행위가 적발됐다. 지난 5년간 공공공사 입찰담합 적발 건수보다도 많은 수치다.
지난해 적발된 18건의 입찰담합과 관련, 해당 업체들에게 부과된 과징금은 8500억 원에 달한다. 올해 들어서도 공정위가 다수의 입찰담합 건에 대해 조사 중이라는 점을 감안하면 과징금 규모는 1조 원을 넘길 것으로 예상된다.
정부는 공공분야 입찰담합 근절에 강한 의지를 보이며 불법행위에 대한 제재수위를 높이고 있다.
대규모 공공시설 공사 등에서 발생하는 고질적인 입찰담합으로 기업들이 부당이득을 취하고 국민들이 그 피해를 고스란히 떠안게 된다는 게 정부의 지적이다.
정부는 공공 입찰에서 부당한 담합을 근절할 경우 공정한 경쟁이 촉진돼 예산 절감 등의 효과를 거둘 수 있을 것으로 기대하고 있다. 물론, 이에 대한 과실(果實)은 국민들에게 돌아갈 것이란 전망이다.
이에 정부는 공공입찰 담합에 대한 감시를 더욱 강화하고 담합이 적발될 경우 법과 원칙에 따라 엄중하게 제재할 계획이다.
지난 1월 관계부처 합동으로 발표한 ‘건설산업 입찰담합 예방 및 시장 불확실성 완화방안’은 이와 맥을 같이 한다. 이와 함께 정부는 최근 공공분야 입찰담합 등 불공정행위 근절을 골자로 하는 ‘2015년 비정상의 정상화’ 과제를 확정했다.
□ 담합의 개념 = 법률적 의미에서 담합은 경쟁입찰을 할 때에 입찰 참가자가 서로 의논해 미리 입찰가격이나 낙찰자 따위를 정하는 일을 의미한다.
이에 더해 공공공사 입찰에서 담합이 성립할 수 있는 구체적 요건과 관계법령에 대한 이해가 필요하다.
지난 1월 한국건설산업연구원(건산연)이 발간한 ‘최근 공공공사 입찰 담합의 주요 쟁점과 정책적 대응 방향’ 보고서에 따르면 담합이 성립하기 위해서는 입찰참가자들 간의 공동행위, 이른바 ‘협정’이 있어야 한다.
다수의 입찰 참가자 중 일부가 협정에 가담하지 않을 경우에는 입찰의 성질상 담합이 성립됐다고 보기 어렵다.
협정은 입찰서를 제출하기 이전에 이뤄져야 하며, 협정에서 특정인이 낙찰자가 되도록 명시적 또는 암묵적으로 승인해야 한다. 단, 입찰결과 특정인이 반드시 낙찰자가 돼야 하는 것을 의미하지는 않는다.
공정위가 입찰 담합 행위를 적발·제재할 때 적용하는 법 조항은 ‘공정거래법 제19조’다.
이 조항은 ‘부당한 공동행위의 금지’를 골자로 하고 있다. 이 조항에 따르면 사업자는 계약·협정·결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 행위를 할 것을 합의하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 해서는 안된다.
입찰 또는 경매에 있어 낙찰자, 투찰 가격 또는 낙찰가격 등을 결정하는 것은 대표적인 ‘부당한 공동행위’에 해당한다.
□ 담합을 둘러싼 시각 = 공공 조달시장에서 입찰담합이 공정한 경쟁 질서를 어지럽힌다는 것은 주지의 사실이다. 이뿐만 아니라 공공의 신뢰를 떨어뜨리고 국가예산의 낭비를 초래하는 것도 담합의 폐해로 지적된다.
아울러 입찰담합은 창의와 효율에 바탕을 둔 공정하고 자유로운 입찰참여 기회를 가로막아 시장경제의 원리를 무력시키는 결과를 낳는다.
이에 불법행위인 입찰담합을 근절해야 한다는 원론적 명제에 누구도 반론을 제기하지 않는다.
하지만 입찰담합의 원인에 대한 여러 가지 분석결과가 존재하고 이해관계에 따라 그 해법도 다양하게 제시되고 있다는 점에 주목할 필요가 있다.
특히 법·제도적인 측면에서 입찰담합이 유발되고 있다는 분석에 무게가 실린다.
건산연의 경우 4대강 사업이나 인천도시철도와 같은 대규모 국책사업에서 준공 기일을 맞추기 위해 일시에 다수 공구를 분할해 동시다발적으로 사업을 발주한 것을 문제점으로 지적하고 있다. 건설업체 입장에서 보면 과도한 경영상 위험으로 인해 불가피하게 공구별로 나눠서 사업에 참여할 수밖에 없었다는 것이다.
감사원도 지난 2013년 4대강 사업에 대한 감사 결과에서 이 같은 문제를 지적한 바 있다.
사업에 참여할 수 있는 건설회사 및 설계회사 등의 업계 현황을 고려하지 않고 한꺼번에 많은 공사를 발주함으로써 국토부가 담합의 빌미를 제공했다는 것이다.
□ 입찰제한, 영업에 큰 타격 = 중복제재로 인한 과잉처벌 문제도 반드시 풀어야 할 숙제다.
공정거래법과 형법, 건설산업기본법, 국가계약법 등 현행 법령은 입찰담합에 대해 행정적 제재와 함께 형사 처벌, 민사 제재 등 다양한 제재를 부과하도록 규정하고 있다. 입찰담합에 대해 병렬적·중첩적 규제체계가 구축돼 있는 셈이다.
이에 대해 대형건설업체 등 관련업계는 강한 불만을 토로하고 있다. 과징금이라는 주된 처벌에다 입찰참가 제한이라는 부수적 처벌까지 받게 될 경우 기업의 영업활동에 치명적인 타격을 입게 된다는 지적이다.
관계법령에 따르면 입찰담합이 적발될 경우 해당 발주기관 뿐만 아니라 국가가 발주하는 모든 공공공사 입찰에도 2년간 참여할 수 없게 된다.
이에 대해 관련업계는 제도상의 과잉제재로 국민에 대한 최상의 공공 서비스가 제한되고 해외 건설시장 진출에 큰 어려움을 겪을 수 있다는 점에 큰 우려를 나타내고 있다.
특히 대형 건설업체들에 대한 연속적인 입찰참가제한이 현실화될 경우 대규모 국책사업 추진이 난항을 겪을 수 있다는 점에 촉각을 곤두세우고 있다.
입찰제한 처분을 받은 주요 건설업체들이 댐·철도·지하철 건설 등 대규모 사업에 참여할 수 없게 돼 국가기간설비 구축에 중대한 차질을 빚을 수 있다는 것이다.
아울러 관련업계는 부당행위로 인해 입찰제한을 받았다는 사실을 외국의 경쟁업체들이 악용할 수 있다는 점도 크게 우려하고 있다.
이에 대해 전경련 관계자는 “담합을 유도한 건설산업의 제도적 문제점과 다른 나라보다 엄격한 입찰참가제한 제도, 중복제재, 어려운 건설업계 현황 등을 종합적으로 고려해 볼 때 기존 입찰참가제한 처분을 해제해 기업들이 정상 영업을 할 수 있도록 배려해 주는 혜안이 필요하다”고 말했다.
□ 과징금 늘려야 한다는 주장도 = 이처럼 최근 국내 건설산업의 경영여건을 고려할 때 공공공사 입찰 담합에 대한 정책적인 검토가 필요하다는 목소리가 높아지고 있다.
특히 입찰 담합을 유인하는 제도적 요인으로 지적되고 있는 입·낙찰 제도 및 공사비 산정 제도 등의 근본적인 개선이 필요하다는 주장이 힘을 얻고 있다.
공공공사 입찰담합에 대한 중복 제재를 개선하기 위해 과징금 규모를 확대하는 게 바람직하다는 의견에도 시선이 모아진다. 입찰참가제한 대신 경제적 제재로의 일원화를 통해 실효성을 높여야 한다는 분석이다.
