우리나라 공공 엔지니어링 사업에 널리 적용되는 통합발주 방식에 많은 부작용이 뒤따른다는 연구결과가 나왔다. 위험부담에 대한 적정한 보상이 어렵고, 도급과정에서 사업대가가 하락하는 등의 문제점을 안고 있다는 지적이다.

한국엔지니어링협회 정책연구실은 최근 이런 내용을 담은 ‘엔지니어링 인사이트’ 보고서를 발간했다. 보고서는 글로벌 발주방식 현황과 우리나라 통합형 발주방식의 개선방향에 대해 분석했다.

금융위기 후 통합발주 증가세

보고서에 따르면 국내외 인프라 시장에서 일반적으로 적용되는 발주방식은 설계가 완료된 후 입찰과 시공이 차례로 진행되는 설계·시공 분리발주다.

그러나 2008년 금융위기 이후 글로벌 시장에서 △설계·시공 일괄발주(턴키) △책임형 CM발주 △프로젝트 통합발주 △민관협력 발주 등 전통적 분리발주를 대체하는 다양한 형태의 통합형 발주가 증가하고 있다.

이는 2008년 금융위기 이후 인프라 시장의 침체기를 이용해 발주자가 통합형 발주를 크게 늘린데 기인한다. 통합발주를 통해 공기를 단축하고 예산 절감을 도모할 수 있어 발주자에게 유리하다는 판단에서다.

특히 우리나라의 경우 대규모 또는 고난이도 사업에 통합형 공공발주를 늘리고 있다. 그러나 선진국과는 달리 우리나라는 설계분야의 경쟁력이 없는 시공사가 통합형 발주사업을 주도하는 게 일반적이다. 이로 인해 기술발전이 어렵고 담합이나 불공정거래 등과 같은 부작용이 발생하고 있다는 지적이 일고 있다.

위험 부담, 적정보상 어려워

보고서는 통합형 발주 확대에 따른 문제점을 크게 5가지로 요약했다.

첫째, 엔지니어링 회사가 부담해야 하는 위험에 대한 적정한 보상이 어렵다는 점이다.

관련업계에 따르면 엔지니어링 회사는 통합형 발주사업에서 발주자가 부담해야 할 위험을 안게 되는 경우가 많다.

또한, 분리발주 시에는 엔지니어링사와 시공사 간의 책임이 명확하나 통합형 발주에서는 책임이 모호한 영역이 생겨나기 마련이다. 사정이 이렇다보니 분쟁이 생겼을 때 원도급사가 져야할 책임을 엔지니어링사에게 전가할 가능성이 크다.

이에 턴키 등 통합형 사업에서 엔지니어링사가 추가적으로 부담하는 위험에 대한 보상을 받아야 하지만 해당 위험을 정확하게 측정하기 어려운 게 현실이다. 더욱이 을의 지위에 있는 엔지니어링사가 적정한 보상을 받기는 실질적으로 어렵다.

둘째, 입찰 준비에 지나치게 많은 비용 소요된다는 점이다. 통합형 발주방식을 적용할 경우 예비설계 등 입찰준비에 있어서 엔지니어링사는 큰 부담을 안게 된다. 더군다나 해당 사업을 수주하지 못하면 선행 작업에 대한 비용을 충분히 보상받지 못할 가능성이 크다.

셋째, 기술 발전을 통해 경쟁력을 높이겠다는 통합발주의 당초 취지를 실현하기 어렵다는 점이다.

통합발주의 기본 취지 중 하나는 기술발전을 통해 글로벌 경쟁력 향상을 도모하는 것이다. 그렇지만 엔지니어링의 기술발전과 엔지니어링 중심의 발주모델이 전제되지 않으면 이런 취지가 퇴색할 수밖에 없다는 지적이다.

특히 보고서는 국내 엔지니어링 시장의 경우 설계대가가 낮아 엔지니어링사의 기술발전이 어렵다는 것에 주목했다. 아울러 시공사는 수주영업과 일감 분배에만 집중한 채 기술 발전에 대한 관심이 부족하다는 문제점도 짚었다.

넷째, 도급과정에서의 사업대가 하락이다. 턴키형 사업 추진 시 원도급사(시공사) → 하도급사(설계사)로 이어지는 다단계 도급과정에서 엔지니어링 대가가 하락해 분리발주 사업보다 낮은 단가가 적용되고 있다는 분석이다.

다섯째, 중소 엔지니어링사의 사업상 어려움과 경쟁력 하락이다.

턴키나 민관협력과 같은 통합형 사업은 중소 엔지니어링사가 수주하기 어렵다. 더욱이 중소엔지니어링 전업기업은 턴키형 프로젝트에서 시공사와 하나의 팀이 돼 일하는 방법에 익숙하지 않다.

이뿐만 아니라, 설계 이외의 자금조달과 같은 다른 계약관계를 요구받을 경우가 많아질 것으로 예상돼 어려움이 더욱 커질 것으로 전망된다.

능력중심 낙찰자 선정 급선무

보고서는 이 같은 문제점을 해소하기 위해 발주방식에 대한 개선이 필요하다고 밝혔다.

먼저, 턴키 등 통합형 발주방식의 확대에 앞서 능력을 중심으로 낙찰자 선정하고, 실비정산 대가지급을 원칙으로 하는 선진국형 설계･시공 분리발주를 우선적으로 도입해 정착시켜야 한다고 강조했다

또한 엔지니어링사가 턴키 컨소시엄을 주도하고, PMC(Project Management Consultancy) 기업으로서 제 역할을 수행할 수 있도록 제도개선이 필요하다는 의견을 제시했다. PMC는 사업초기 기획부터 완료, 운영까지 모든 과정을 담당하는 사업 기법을 일컫는다.

아울러 PMC 시장을 민간기업에 개방하고, 소규모 턴키사업은 엔지니어링기업만이 컨소시엄을 주도할 수 있도록 보완책을 강구해야 한다고 밝혔다. 예를 들어 발주청이 설계사를 선정하면, 설계사에서 시공사를 선정토록 하는 방법을 생각해 볼 수 있다.

통합형 사업에서 시공사의 불공정 행위 예방을 위한 방법도 이목을 끈다.

발주청이 엔지니어링사에 설계대가를 직접 지급토록 하고, 사업을 수주하지 못한 컨소시엄에 대해서도 적정한 보상을 해야 한다는 주장이다. 이는 발주청에서 엔지니어링사에 설계보상비를 주는 방식으로 이뤄진다.

이와 함께 발주청에서 사업자를 선정할 때 시공사와 엔지니어링사 간 계약조건에 대한 공정성을 반영해야 한다고 강조했다.

계약금액 및 기간, 대가지급방법 등이 공정한지 면밀히 살펴서 평가에 반영하고, 엄격한 사후관리를 통해 계약 위반 시에는 제재를 강화해야 한다는 것이다.

이 밖에도 보고서는 통합형 사업에서 엔지니어링사가 부담하는 위험에 대한 적정보상이 이뤄질 수 있도록 정부가 가이드라인을 만들어야 한다고 덧붙였다. 

이민규 기자 다른기사 보기