내년에 진행되는 이동통신 주파수 재할당 대가 산정방식을 놓고 논쟁이 뜨거워지고 있다.

정부는 과거 경매 대가를 기준으로 산정하려 하고, 통신업체들은 할당 당시와 비교해 가치가 하락한 만큼 이를 반영해야 한다고 주장하기 때문이다.

이런 상황에서 310㎒ 폭에 대한 적정 재할당대가가 평균 1조~1조5000억원이 될 것이라는 연구결과가 제시돼 주목된다.

 

■310㎒폭 주파수 경매

통신사들은 정부가 정한 대가를 내고 주파수를 받거나 경매를 통해 할당받는다.

이번에 할당되는 주파수는 3G와 4G(LTE), 2G(LG유플러스가 신청할 경우)인데, 각사가 쓰던 주파수 대역을 그대로 요구해 경쟁 수요가 없는 만큼 경매가 아닌 대가할당 방식이 적용된다.

2021년에 과학기술정보통신부가 재할당 하려는 주파수는 2011년부터 이동통신 3사에 대가할당하거나 경매를 통해 분배한 2G‧3G‧4G 주파수 310㎒폭이다.

800㎒, 900㎒, 1.8㎓, 2.1㎓, 2.6㎓ 등 5G에 사용되는 3.5㎓와 28㎓를 제외하고 대부분 포함된다.

지난 2018년 할당받은 5G 주파수를 제외하고 이용 중인 전체 주파수의 약 78%에 해당하는 규모다.

2G와 3G용 주파수 대역은 모두 재할당을 앞두고 있다. LTE도 350㎒ 폭 가운데 270㎒ 폭이 포함됐다.

이통사별로 SK텔레콤 105㎒, KT 95㎒, LG유플러스 120㎒ 폭이 재할당 대상이다.

이 중 125㎒는 내년 6월, 195㎒는 내년 12월 각각 사용기한이 만료된다.

그동안 통신3사는 이 주파에 약 6조8000억원의 할당대가를 지불해왔다.

주파수마다 이용기간이 5년, 8년, 10년 등으로 다르지만 2021년이면 할당기간이 끝나고, 이동통신3사가 여전히 2G‧3G‧4G 서비스를 제공하고 있기 때문에 재할당이 필요한 상황이다.

과기정통부는 해당 주파수들이 이동통신 3사 외에 필요로 하는 사업자가 없다고 보고, 상반기 열린 전파정책자문위원회를 통해 경매가 아닌 심사할당 방식으로 재할당키로 했다.

 

■학계 1조5000억 제시

신민수 한양대 교수는 한국정보통신정책학회가 최근 개최한 '주파수의 효율적 이용을 위한 재할당 정책방향' 특별세미나에서 내년 재할당이 예정된 이동통신 주파수 310㎒ 폭에 대한 적정 재할당대가가 평균 1조~1조5000억원이 될 것이라고 제시했다.

신민수 교수는 “경제가치를 산정하기 위해 '벤치마킹'과 '수익-비용' 분석 모델을 사용해 분석했다”고 소개했다.

국내외 할당대가를 기준으로 비교하는 벤치마킹 분석 결과, 310㎒ 폭 가운데 반납예정인 LG유플러스 20㎒폭 주파수를 제외한 290㎒폭 적정가치는 4768억~1조5357억원으로 집계됐다.

주요국 주파수 할당대가 평균을 단위당 표준할당대가(원/1㎒·1년·인구)로 환산한 이후 다시 국내 재할당 대상 주파수에 적용해 적정 대가를 산출하는 방식이다.

한국·영국·독일·호주·캐나다·스페인·스웨덴 등 13개국 유사대역 주파수할당대가 평균을 기준으로 하자, 주파수 경제가치는 1조15억원으로 제시됐다.

주요국 기준을 좁혀 영국·독일·프랑스의 기준으로 재할당대가 주파수 가치를 측정하자 4768억원으로 추정됐다. 국내 주파수경매 결과(2018년)만을 재할당 대상 주파수에 환산해 경제 가치를 측정할 경우에는 1조5357억원으로 추정됐다. 우리나라 주파수할당대가가 주요국에 비해 상대적으로 높다는 방증이다.

통신 산업과 타 산업을 비교하는 수익·비용 분석 결과, 재할당대상 주파수는 최소 8797억원~최대 2조475억원, 평균 1조4287억원 경제가치를 지닌 것으로 집계됐다.

수익·비용 분석은 이동통신서비스 영업이익률에서 타산업평균 영업이익률을 뺀 결과를 주파수가 가져다줄 수 있는 최대한의 경제가치(한계지불금액)로 추정한다.

 

■이통사 과도한 경제 부담 유발

이통사는 과기정통부가 기존 방식대로 '정부산정식(예상·실제매출3%)+과거경매가 반영' 공식에 따라 재할당대가를 산정할 경우 2조6000억원 이상이 돼 과도한 경제부담을 유발한다며 반발하고 있다.

이통사는 과기정통부에 과도한 주파수 재할당대가 산정에 반대하는 내용을 담은 정책 건의서를 제출했다.

수조원이 부과되는 재할당대가는 법률에 규정된 명확한 사전 기준에 따라 산정돼야 함에도 전파법 시행령이 상위법이 정한 기준을 넘어 과도하고 모호하다는 게 핵심이다.

전파법(11조)에 따르면 주파수할당 대가는 △주파수 할당 사업의 예상 매출액 △할당 대상 주파수 및 대역폭 등 주파수의 경제적 가치를 고려해 산정한다.

이를 구체화한 전파법 시행령(제14조)은 주파수재할당 때 정부산정식(예상·실제 매출 3%)에 더해 △동일하거나 유사한 용도의 주파수에 대한 주파수할당대가(과거경매가) △할당대상 주파수의 특성 및 대역폭 △할당 대상 주파수의 이용기간·용도 및 기술 방식을 반영할 수 있다고 규정했다.

실제 과기정통부는 이 같은 기준을 적용, 2016년 '정부산정식+과거경매가'에 따라 재할당대가를 책정했다.

이통사는 시행령의 '예상매출'과 '주파수 특성' '이용기간' 등은 전파법 제시 기준에 부합하지만 과거 경매가 반영은 상위법이 정한 기준에 해당하지 않는다고 주장했다.

헌법(75조)에 따르면 대통령은 법률에서 '구체적으로 범위를 정해' 위임받은 사항에 관해 대통령령(시행령)을 제정할 수 있다.

통신업체들은 과거 경매가 반영은 전파법에 구체적 언급이 없기 때문에 위임 범위를 벗어난 자의적 해석으로 이통사 경제적 이익을 과도하게 침해한다고 주장했다.

통신사는 자체 연구 결과 2021년 재할당 대상인 310㎒ 폭 주파수에 대해 예상·실제 매출 3%를 기준으로 한 정부산정식만 반영할 경우 재할당 대가가 1조5000억원 규모가 될 것이라고 예측했다.

여기에 정부가 과거 경매가를 추가 반영하면 재할당 대가가 2조6000억~4조원대로 높아져 부당하다고 지적했다.

정상욱 한국통신사업자연합회(KTOA) 팀장은 "과거 경매대가 반영은 수조원에 이르는 막대한 투자에 대한 예측가능성을 제로로 만드는 정책"이라며, "일방적인 완화 요구가 아니라 전파파법에 따라 대가를 산정해달라는 것으로 예상매출액과 다양한 요소를 합산한다면 약 1조5000억원 수준의 재할당 대가가 산출된다"고 설명했다.

정 팀장은 “5G 추가 주파수를 확보해야 하는데, 비용 부담만 늘어나고 있다”며 “5G 투자를 병행할 수 있는 합리적 정책을 선택해 달라”고 강조했다.

 

■정부, 원칙대로 진행

정부는 주파수 할당대가를 통해 국가 자원인 주파수를 사회 전체에 효율적으로 배분할 수 있다며 기존 주파수 할당대가 산정이 합리적이라고 주장한다.

현행 전파법에 따라 주파수 재할당 대가 산정 방식은 통신3사의 예상 매출액과 과거 낙찰가를 반영한다.

과기정통부는 과거 경매 가격의 50%와 통신3사의 예상 매출액의 3%를 더해 주파수 재할당 대가를 매겼다.

정부는 국가의 희소자원인 주파수를 사회 전체에 가장 효율적으로 배분하기 위해 주파수 할당대가를 부과한다며, 이통사는 주파수의 이용권을 획득하기 위해 진입 비용적 성격인 주파수 할당대가를 내야 한다고 주장한다.

또 주파수 이용 기간이 종료돼 국가로 귀속된 주파수는 경매로 할당하거나 기존 사업자에게 재할당할 수 있는 등 재할당과 신규할당은 법적으로 본질적인 차이가 없다는 게 정부 입장이다.

주파수 재할당의 경우에도 적정 대가를 부과해 주파수의 경제적 가치를 회수해야 한다는 게 기본 원칙이라는 의미다.

과기부는 “전파법에서 정한 경제적 가치를 고려해 적정 가치를 환수하는 것이 자원배분 정책의 기본”이라며 “원칙에 입각해 검토해나가겠다”고 설명했다.

 

■위법 소지 논란도 나와

정보통신정책학회 주최로 열린 '주파수의 효율적 이용을 위한 재할당 정책 방향' 세미나에서도 위법 소지가 있음을 지적하는 목소리가 나왔다.

박종수 고려대 법학전문대학원 교수는 “재할당 대가 산정시 과거 경매대가를 반영할 경우, 이는 위임입법 한계를 일탈한 불명확한 규정에 근거한 대가 산정이 돼 위법하게 될 소지가 크다”고 밝혔다.

박 교수는 “과거 경매대가는 전파법 시행령에서 전파법 위임 없이 자체적으로 신설한 산정기준으로, 위임입법 한계 위반 소지가 존재한다”며 “과거 경매대가 반영은 엄격한 법적근거에 따라 이뤄져야 하며, 이를 반영하고자 한다면 전파법과 전파법 시행령 정비가 선행돼야 한다”고 덧붙였다.

과거경매대가 반영이 법 해석상 무리가 없다는 주장도 제기됐다.

이성엽 고려대 교수는 "신규할당과 재할당은 주파수 이용권을 부여한다는 의미로 다르게 볼 수 없다"라며, "과거경매대가 고려한 시행령은 범 범위에 있다고 할 수 있다"고 주장했다.

이어, "시행령에 의무로 부과돼 있어 반드시 따라야 하는 것이 아니라 정부가 정책적으로 선택할 수 있는 자유가 있다고 해석되기 때문에 재량 행위로 볼 수 있다"고 덧붙였다.

김태호 서울대 연구원은 “재할당도 할당의 연장선상이기 때문에, 법 자체에 큰 구멍은 없다”며 “위임에 위반되는 것까지는 아니라고 본다”고 반박했다.

김 연구원은 “경쟁적 수요 상황에서 산정된 과거 경매대가가 절대적 기준으로 재할당대가에 산정된다는 점은 자연스럽지 않다”고 말했다.

신민수 한양대 경영학부 교수도 영국 독일 호주 캐나다 스페인 스웨덴 등 13개국 유사대역 주파수 할당 대가 평균을 비교해 한국의 주파수 할당 대가 평균이 높다고 지적하면서 "재할당 주파수 가치는 신규 서비스인 5G에 비해 상당한 수준으로 낮게 책정되는 게 이용자 후생에도 기여한다"고 분석했다.

 

■해외에서는 투자 독려

미국은 면허 갱신 제도를 운영하고 있다. 이용기간이 만료되고 면허를 갱신할 때 별도의 주파수 대가가 부과되지 않는다. 최초 서비스 제공의무만 준수하면 면허 기간을 연장할 수 있다. 재할당 시 사업자의 재무 부담을 최소화하는 정책이다.

면허 갱신 조건은 제공 중인 서비스의 양적 질적 수준, 낙후지역에 대한 서비스 제공 정도, 소수 부족지역 서비스 여부, 공공성 등을 본다. 이로써 투자를 장려하는 것이다. 물론 미국도 주파수에 대한 규제 수수료(가입자당 평균 0.19달러)가 있지만, 한국과 유사한 전파사용료(가입자당 4800원)의 5%로, 매우 적은 수준으로 평가된다.

일본은 1993년 이후 사업자로부터 전파이용료를 징수하고 있는데, 2005년부터는 주파수의 경제적 가치를 전파이용료에 반영하는 제도를 운영하고 있다. 엄밀히 말해 주파수 비용이 전파이용료에 포함된 셈이다. 그럼에도 최근 통신사별 전파이용료 규모는 매출의 1% 이하로 매우 낮은 수준이다.

영국은 과거 주파수 경매 낙찰가 및 유럽 주변국의 유사 대역 경매가를 벤치마킹해 현재 가치를 기준으로 시장가를 결정한다.

프랑스의 경우 900㎒, 1.8㎓, 2.1㎓ 대역의 면허기간이 오는 2021년부터 2024년 사이 만료된다.

이에 프랑스는 투자를 유발하기 위해 이른바 ‘뉴딜 모바일’ 재할당 정책을 펼쳤다. 현행법상 정해진 대가 수준을 유지하면서 면허기간을 연장하기로 합의했다. 대신 3년간 망 구축을 가속화하는 조건으로 투자를 유도하고 있다.